La Confederación Hidrográfica del Guadiana celebró el pasado 26 de febrero la II Jornada Técnico‑Jurídica dedicada a las consideraciones sobre el derecho al uso privativo de las aguas subterráneas, una cita que aspira a convertirse en un referente anual, para reunir a destacados expertos del ámbito judicial, jurídico y administrativo en torno a uno de los grandes retos de la cuenca: la gestión sostenible de las aguas subterráneas y el encaje jurídico de los derechos de uso, en un contexto marcado por la sobreexplotación y la necesidad de garantizar el recurso hídrico.

El encuentro se desarrolló en el Aula Magna de la Facultad de Letras del campus de Ciudad Real de la Universidad de Castilla‑La Mancha y fue inaugurado por la directora general del Agua, del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, María Dolores Pascual, quien puso en valor el liderazgo de la Confederación Hidrográfica del Guadiana en materia de gestión de aguas subterráneas, subrayando que la celebración de esta segunda edición confirma la consolidación de un espacio de reflexión técnica y jurídica de alto nivel.

Pascual destacó que la gestión del agua implica inevitablemente controversia, pero también diálogo y experiencia en la búsqueda de acuerdos, e insistió en la necesidad de un abordaje integral: “Todo problema técnico acaba siendo un problema jurídico, económico y, finalmente, social, por lo que debemos afrontarlos desde todos los puntos de vista”.

Además, la directora general del Agua defendió la necesidad de “frenar la tendencia negativa” en la sobreexplotación del Alto Guadiana y animó a analizar todas las posibilidades, incluida la eventual extinción de derechos, siempre con plenas garantías jurídicas. Por último, recordó que el Guadiana y, en particular, el Alto Guadiana, son prioritarios en la planificación ministerial, con inversiones cercanas a los 17 millones de euros destinadas a mejorar el conocimiento técnico y la modelización de acuíferos 

La extinción del derecho al uso privativo de las aguas privadas

La ponencia inaugural ha corrido a cargo, al igual que la I Jornada Técnico-Jurídica del año pasado, de Wenceslao Olea Godoy, magistrado del Tribunal Supremo con amplia trayectoria en justicia medioambiental, quien abordó la extinción del derecho al uso privativo de las aguas, con especial referencia a los aprovechamientos de aguas privadas. En su intervención, Olea subrayó la complejidad del régimen jurídico del agua en España y cómo esta cuestión ha generado numerosos conflictos judiciales. Recordó que, aunque en ocasiones se atribuye el mérito de las sentencias al magistrado que las redacta, en realidad muchas de ellas se apoyan en los argumentos jurídicos planteados previamente por los abogados.

A partir de ahí, el magistrado realizó un recorrido histórico por la evolución de la legislación de aguas, destacando el cambio que supuso la Ley de Aguas de 1985. Con esta norma, el legislador decidió que todas las aguas, incluidas las subterráneas, pasaran a ser de dominio público. Solo se mantuvieron algunas excepciones muy concretas, como ciertos aprovechamientos subterráneos existentes con anterioridad o las aguas pluviales mientras permanecen dentro del propio terreno.

Olea también explicó que la ley tuvo que prever un régimen transitorio para respetar los derechos que ya existían antes de 1985. Para evitar una expropiación directa, se reconoció a los titulares de aprovechamientos privados un derecho temporal de 50 años, que el Tribunal Constitucional consideró una forma de compensación. Para ordenar estos derechos se crearon dos instrumentos: el Registro de Aguas, que otorgaba plena protección administrativa a quienes inscribían su aprovechamiento, y el Catálogo de Aguas Privadas para quienes no lo hicieron en un primer momento. Con el paso del tiempo, las reformas legales limitaron la posibilidad de nuevas inscripciones, lo que generó una situación compleja entre los usuarios inscritos, los catalogados y aquellos que nunca regularizaron su situación. Finalmente, el magistrado señaló que el sistema se enfrenta ahora a un momento clave, ya que se acerca el final del plazo de 50 años, lo que obligará a integrar definitivamente estos aprovechamientos en el régimen concesional público.

Usos privativos por disposición legal de las aguas subterráneas 

Tras Olea, tomó la palabra el magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Mercenario Villalba Lava. En su ponencia “Usos privativos por disposición legal de las aguas subterráneas”, explicó el régimen jurídico de los aprovechamientos de aguas subterráneas de pequeña entidad, es decir, aquellos que no superan los 7.000 m3 al año. Este tipo de aprovechamientos, conocidos como sección B, pueden realizarse sin necesidad de una concesión administrativa, aunque sí deben cumplir determinadas condiciones técnicas y legales y están sometidos al control de la Administración. 

Villalba destacó que el objetivo de este control es asegurar que el uso del agua sea compatible con la protección del medio ambiente, el mantenimiento de los caudales ecológicos y la planificación hidrológica. También subrayó que el agua tiene una enorme importancia económica y social, especialmente para la agricultura y el desarrollo de las zonas rurales, por lo que resulta fundamental encontrar un equilibrio entre el uso del recurso y su conservación.

Uno de los aspectos que más atención recibió durante la ponencia fue el concepto de “predio”, ya que de su interpretación depende en muchos casos la posibilidad de utilizar este tipo de aprovechamientos. El ponente explicó que este término debe entenderse como una unidad real de explotación agrícola o ganadera y advirtió del riesgo de fraude cuando se fragmentan artificialmente las fincas para obtener varios derechos de agua. 

Además, se planteó el debate sobre qué normativa debe aplicarse cuando se solicita un aprovechamiento: la que estaba vigente cuando se presentó la solicitud o la que existe cuando la Administración resuelve. Aunque la jurisprudencia tiende a aplicar la normativa vigente en el momento de la resolución, esta cuestión sigue generando discusión. En cualquier caso, el ponente concluyó que muchos de estos problemas se irán aclarando con el tiempo a través de las decisiones de los tribunales y del análisis de los casos concretos.

La novación de las concesiones del Plan Especial del Alto Guadiana

La tercera de las ponencias se titulaba “La novación de las concesiones, en especial de las otorgadas al amparo del Plan Especial del Alto Guadiana” y corrió a cargo del abogado del Estado Javier Rizo, quien explicó el concepto de novación de las concesiones de agua, es decir, la posibilidad de que el titular de una concesión que está a punto de finalizar solicite una nueva concesión para continuar utilizando el agua con el mismo fin. Recordó que esta posibilidad existe únicamente para determinados usos, principalmente el riego y el abastecimiento de poblaciones, y que no se aplica cuando la concesión se extingue por causas como la renuncia, la expropiación o la caducidad. 

En este sentido, explicó la diferencia entre la caducidad y la extinción por finalización del plazo: la caducidad se produce cuando el titular incumple las condiciones de la concesión o deja de utilizar el agua durante un periodo prolongado, mientras que la extinción por plazo simplemente ocurre cuando se alcanza la duración máxima establecida en la concesión.

También aclaró que, aunque la novación elimina el trámite de competencia de proyectos, el nuevo aprovechamiento debe seguir siendo compatible con el dominio público hidráulico y con la planificación hidrológica vigente. Esto puede dificultar la renovación de concesiones en zonas donde las masas de agua se encuentran en mal estado. 

Rizo finalizó su intervención explicando que las concesiones se extinguen automáticamente cuando finaliza su plazo, aunque la Administración debe tramitar un procedimiento para declarar formalmente esa extinción. Durante ese procedimiento se abre un trámite de audiencia en el que el titular puede solicitar la novación. Según la interpretación de la Abogacía del Estado, esta solicitud podría presentarse incluso después de que haya vencido el plazo de la concesión, siempre que se realice dentro del procedimiento de extinción, una cuestión que cobra especial importancia en el caso del Plan Especial del Alto Guadiana, donde miles de concesiones podrían finalizar en 2027.

Análisis de la Orden TED/1191/2024 

La jornada concluyó con la intervención de María Hayas, comisaria de Aguas del Organismo de Cuenca, quien analizó la Orden TED/1191/2024, de 24 de octubre, por la que se regulan los sistemas electrónicos de control de los volúmenes de agua utilizados por los aprovechamientos de agua, con especial atención a las masas de agua subterránea declaradas en riesgo en la demarcación hidrográfica del Guadiana.

Hayas explicó que esta norma se inscribe en una evolución normativa que comenzó en 1999, cuando se introdujo la obligación de instalar sistemas de medición del agua utilizada. Posteriormente, el incumplimiento de esta obligación pasó a considerarse una infracción grave. La nueva orden surge en parte a raíz de un informe del Tribunal de Cuentas que detectó importantes deficiencias en el control de los consumos de agua, especialmente en zonas con gran presión sobre los recursos hídricos. La norma apuesta por la digitalización y por la transmisión electrónica de datos como herramientas fundamentales para mejorar el control del uso del agua y avanzar hacia los objetivos de sostenibilidad marcados por la normativa europea.

La orden establece que todos los titulares de derechos de agua deben disponer de sistemas que permitan medir, registrar y transmitir los datos de consumo. Además, distingue diferentes obligaciones según el volumen de agua autorizado, regula las características técnicas de los contadores y establece sistemas de precintado para evitar manipulaciones. También fija la frecuencia con la que deben enviarse los datos a la Administración, que en algunos casos puede llegar a ser prácticamente en tiempo real. 

La comisaria de Aguas señaló que la aplicación de esta normativa supone un importante desafío, especialmente en el Alto Guadiana, donde existe un gran número de captaciones y un fuerte desequilibrio entre los recursos disponibles y las demandas. Entre los retos más importantes mencionó la lucha contra las captaciones ilegales, la mejora de la digitalización y del inventario de aprovechamientos y la necesidad de aumentar la concienciación ambiental de los usuarios para garantizar un uso sostenible del agua.

En la clausura de la jornada, el presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, Samuel Moraleda, destacó que esta había cumplió su objetivo, que no era otro que generar debate, interés y participación en un contexto especialmente sensible para la cuenca del Guadiana, donde la sostenibilidad de los acuíferos, la seguridad jurídica de los titulares y el futuro del regadío forman parte de un mismo debate.

La II Jornada Técnico-Jurídica ha vuelto a demostrar que la gestión de las aguas subterráneas no es únicamente una cuestión administrativa, sino también jurídica y social donde foros como este juegan un papel fundamental, al permitir reflexionar sobre la interpretación normativa, compartir criterios entre agentes jurídicos y administrativos y avanzar hacia una gobernanza más sólida y transparente del agua en la cuenca del Guadiana.